日前，新的《中國人民銀行主要職責、內設機構和人員編制規定》，即通常所說的“三定”規定正式公佈。除增設匯率司之外，新規定最吸引眼球之處，莫過於確立了央行在金融混業經營中的“牽頭監管者”地位，為“一行三會”模式的金融監管協調機制提供了依據。至此，近來關於我國金融混業監管模式選擇與協調機制的猜測與爭論，暫時告一段落。

　　從國際金融混業監管的實踐來看，代表性模式主要有兩種，即大一統的單一監管模式和分工合作的多頭監管模式。前者以英國為代表，由金融服務局(FSA)這一超級監管者負責所有金融業務和金融機構的監管；後者以美國為代表，由銀行監管者、證券監管者和保險監管者以業務功能為標準分別對相應金融業務實施“功能監管”，同時由作為中央銀行的聯邦儲備理事會(美聯儲)擔任牽頭監管者，或所謂“傘形監管者”，在控股公司層面對金融控股公司實施總體監管，並進行必要的監管協調。

　　儘管以單一機構統合所有金融監管職責的FSA模式“看上去更美”，但至少從各國已有實踐看，並不能證明單一監管比多頭監管更為先進或更有效率。同時，單一監管的前提是金融市場的充分發育和金融業務的高度同質化，而在銀、證、保業務雖已有所交叉但仍相對涇渭分明的我國，短期內並不具備此種條件。更為重要的是，真正意義上的單一監管並非簡單的機構合併，更涉及監管法律、監管規則乃至監管文化的融合，而其中任何一項，從我國金融市場和金融法制的目前狀況來看都不現實。因此，不同監管機構之間分工合作、緊密協調的功能監管模式，就成為當前和不遠的將來我國混業監管體制的基本定位。

　　由於我國的特殊國情，在很長一段時間內中國人民銀行既是中央銀行又是唯一的金融監管者，既負責貨幣政策制定又負責所有金融業務和金融機構的監管。隨著證監會(1992年)、保監會(1998年)和銀監會(2003年)先後成立並從人民銀行中分離出對相應金融部門的監管職能，人民銀行逐漸回歸其作為中央銀行的基本角色，即主要負責制定和執行貨幣政策、維持金融市場整體穩定、防範系統性風險。這是我國金融專業化程度提高的結果，也符合國際經驗和慣例。

　　然而，主要致力於貨幣政策並不意味著人民銀行完全放棄金融監管。相反，為了適當履行貨幣政策職能、防範和化解系統性金融風險，並有效行使最後貸款人職能，最終充分發揮比較優勢和降低監管成本，人民銀行應當保留必要的金融監管職能。這一點筆者早在5年前銀監會初創之時即已明確指出，詳見拙文《略論人民銀行與銀監會監管職能的劃分與協調》的有關論述。

　　人民銀行保留和行使一定金融監管職能的意義和價值，在混業經營語境下尤為彰顯。以金融控股公司(控股從事銀行、證券、保險等不同金融業務的子公司)和交叉性金融業務(如保險公司的投資連接保險、商業銀行的人民幣或外幣理財業務等)為主要表現的混業經營，使得任何一種功能監管都無法完全加以涵蓋，以致出現監管真空或監管重疊。因此，功能監管者之間的協調機制勢在必行。

　　我國早在2000年就已建立人民銀行、證監會和保監會聯席會議制度，旨在充分發揮金融監管部門職能作用，交流監管資訊，及時解決監管中的政策協調問題。銀監會成立後承繼了人民銀行的席位，于2003年9月18日同證監會和保監會召開第一次監管聯席會議，達成《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，確立了對金融控股公司的主監管制度。然而，2004年3月18日召開的第二次監管聯席會議成為迄今為止的絕唱，之後再未召開。此前達成的有關金融控股公司監管的共識也僅僅流於共識，沒有更具可操作性的細則出臺。至於對金融理財產品等交叉性金融業務的監管，更是各執一詞，“鐵路警察各管一段”。

    這種局面的形成，固然有聯席會議形式鬆散缺乏約束力的因素，但更重要的原因在於缺乏一個統攝全局的牽頭監管者。筆者一直認為，2003年“三會”聯席會議初啟時最大的缺憾，就是簡單地由銀監會承繼人民銀行的席位，而讓後者退出了這一機制。在筆者看來，出於有效行使貨幣政策職能和金融穩定職能之需，人民銀行需要對金融監管進行總體協調，同時在目前的“一行三會”中也只有人民銀行最適於充任這一角色：一方面，銀監會、證監會和保監會分業而治，缺乏人民銀行的超然地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經是金融市場的全面監管者，銀監會、證監會和保監會的監管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。因此，對於建立金融監管協調機制而言，當務之急便是確立人民銀行作為牽頭監管者的特殊地位。

　　令人欣慰的是，雖然多少有些遲到，但決策者最終選擇了這條正確的道路。根據新“三定”方案，“加強同金融監管部門的統籌協調”，“負責會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規範，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測”成為人民銀行的主要職責之一，由人民銀行金融穩定局具體承擔。按照我國立法用語的傳統，所謂“會同”，實質上就是“牽頭”。這意味著由人民銀行牽頭的“一行三會”監管體制在規則層面正式確立，也可以說是對《中國人民銀行法》第9條之“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定”的一個回應和交待。

　　(作者係中國社會科學院國際法研究中心副研究員)